Depois de mais de uma década operando em uma zona cinzenta tributária, o aluguel por temporada intermediado por plataformas digitais entrou de vez no radar regulatório brasileiro. A regulação do Airbnb no Brasil avança hoje por três frentes simultâneas — ações judiciais movidas por municípios, novas leis locais e a reforma tributária federal — e deve mudar de patamar a partir de janeiro de 2027, quando começa a transição para o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
Para gestores públicos de turismo, o tema deixou de ser uma discussão jurídica abstrata. As mudanças em curso afetam diretamente a arrecadação municipal, a relação dos destinos com o setor hoteleiro tradicional e a própria governança das políticas locais de turismo.
Para entender o cenário, o Turismo Spot conversou com o advogado Jefferson Lopes, do escritório Paulino & Lopes Sociedade de Advogados. Jefferson hoje representa a Associação das Prefeituras das Cidades Estância do Estado de São Paulo (Aprecesp), responsável por assessorar juridicamente municípios em disputas tributárias relacionadas ao tema.
Por que o Airbnb não pagava ISS nos destinos
A discussão central sempre foi a natureza jurídica da operação. A Lei do Inquilinato, de 1991, regula a locação por temporada como contrato civil — e, segundo entendimento histórico do Judiciário, locação não configura serviço e, portanto, não está sujeita ao Imposto Sobre Serviços (ISS). A Súmula Vinculante 31 do Supremo Tribunal Federal, editada em 2010, reforça esse entendimento ao afastar a incidência do tributo sobre locação de bens.
Foi nesse vácuo que as plataformas digitais de aluguel por temporada se estabeleceram. Segundo Lopes, os municípios passaram a observar que a operação intermediada por aplicativos guarda diferenças relevantes em relação à locação tradicional.
“Você normalmente loca um imóvel vazio, e quem aluga é que faz a mobília, coloca os utensílios, deixa apto a ser utilizado”, explica Lopes. “No Airbnb não. Ele já vem mobiliado, muitas vezes junto com serviço de limpeza, com equipamentos de cozinha. Isso na verdade não é uma locação, é um serviço de hospedagem.”
Na prática, até recentemente, o Airbnb recolhia ISS apenas em São Paulo, sede da empresa, sobre o percentual cobrado dos anfitriões como taxa de intermediação tecnológica. Os destinos onde os imóveis efetivamente eram alugados não recebiam nada. Lopes resume o desequilíbrio: a base de cálculo do tributo ficava na cidade-sede da plataforma, e não no município onde o serviço de hospedagem se concretizava.
O caso Petrópolis: o precedente que mudou o jogo
Foto: Embratur Sebrae
O município fluminense foi o primeiro a obter uma vitória judicial de segunda instância contra a plataforma. Em 2022, Petrópolis aprovou a Lei Municipal nº 8.299, que atribuiu às plataformas digitais de intermediação de hospedagem a responsabilidade tributária por substituição — ou seja, obrigou o Airbnb a reter e repassar o ISS devido pelos anfitriões.
Lopes detalha a engenhosidade da solução jurídica adotada pelo município. “O contribuinte do ISS é o proprietário do imóvel. Mas Petrópolis colocou na lei que o Airbnb é o responsável pelo recolhimento, porque é ele quem detém o controle: sabe quem se hospeda, quanto cobra, quantas vezes locou. Tecnicamente, ele se chama substituto tributário”, afirma o advogado.
A plataforma recorreu. Em primeira instância, venceu. Em fevereiro de 2025, porém, a 8ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro (TJ-RJ) reformou a sentença de forma unânime, na Apelação Cível nº 0009610-89.2022.8.19.0042. A relatora, desembargadora Margaret de Olivaes Valle dos Santos, fundamentou a decisão na chamada realidade econômica da operação.
Para o tribunal, o Airbnb tem objeto social híbrido, com predominância de intermediação de hospedagem, não de mera locação. A oferta de imóveis mobiliados com infraestrutura completa, somada à cobrança de percentual sobre cada negócio fechado, caracterizaria serviço de hospedagem (item 9.01 da lista anexa à Lei Complementar 116/2003), e a atividade da plataforma configuraria intermediação onerosa (item 9.02). Em julho de 2025, o TJ-RJ rejeitou os embargos de declaração apresentados pela empresa e manteve a decisão por unanimidade.
Em nota à imprensa, o Airbnb informou que considera a decisão não definitiva e que avalia a apresentação de recurso aos tribunais superiores. A empresa sustenta que sua atividade configura locação por temporada — regulada pela Lei do Inquilinato e pelo Código Civil — e que a Súmula Vinculante 31 do STF afasta a incidência do ISS. Argumenta ainda que já recolhe o tributo em São Paulo, sobre sua taxa de intermediação tecnológica.
O efeito-dominó: como a decisão se espalhou pelo país
A decisão do TJ-RJ vem sendo usada como referência por outras prefeituras. Levantamento apresentado pela Aprecesp em dezembro de 2025 mapeou três frentes simultâneas de ação municipal pelo país.
No grupo das cidades que já aprovaram leis específicas sobre o tema, Salvador (BA) sancionou em outubro de 2025 norma com teor semelhante à de Petrópolis, citando expressamente a decisão fluminense como justificativa. Também integram esse grupo Olímpia (SP) e Ponta Grossa (PR), além da própria Petrópolis. Em paralelo, projetos de lei tramitam nas câmaras municipais de São Paulo (PL 386/2025), Rio de Janeiro (PL 107/2025) e Florianópolis. Uma terceira frente é a de ações judiciais movidas por municípios como Bonito (MS), Bodoquena (MS) e Santarém (PA), que buscam compelir a plataforma a fornecer dados sobre as hospedagens realizadas em seu território.
Capitais como Fortaleza, Salvador, Vitória, João Pessoa e Recife também estão articuladas para seguir o mesmo caminho, segundo o levantamento da Aprecesp.
A tese do Airbnb e o contraponto sobre carga tributária
Em sua defesa, o Airbnb mobiliza um argumento adicional ao jurídico: o de que a tributação adicional via ISS ignora a carga tributária já incidente sobre os anfitriões. Estudo da consultoria LCA, encomendado pela própria empresa, sustenta que a tributação sobre o anfitrião pessoa física pode chegar a 27,5% — alíquota máxima do Imposto de Renda — enquanto a carga média do setor hoteleiro estaria em 11,9%, considerando IRPJ, CSLL, PIS, Cofins e ISS.
Lopes contesta essa leitura. Segundo ele, levantamentos feitos pela própria entidade que representa apontam o oposto. “Os hotéis pagam de tributo uma carga muito superior aos tributos pagos pelos proprietários de imóveis que fazem esse serviço de hospedagem pelo Airbnb. É uma diferença gritante”, afirma o advogado.
A divergência sobre a real carga tributária comparada entre hotelaria tradicional e aluguel por temporada via plataforma é um dos pontos centrais do debate — e ajuda a explicar por que o tema mobiliza fortemente o setor hoteleiro nos municípios turísticos.
O ponto final no horizonte: a reforma tributária e o IBS
Toda essa disputa sobre a natureza jurídica da operação tem prazo para acabar. A Emenda Constitucional 132, de 2023, instituiu a reforma tributária. A Lei Complementar 214, sancionada em janeiro de 2025, regulamentou o novo modelo, que extinguirá progressivamente o ISS municipal e o ICMS estadual, substituídos pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) — modelo de IVA dual brasileiro, ao lado da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal.
A transição começa em 2027 e se completa em 2033, quando o ISS deixa de existir. A partir daí, a discussão sobre se a atividade é locação ou serviço perde sentido prático: o IBS incide sobre operações onerosas com bens e serviços, e a LC 214/2025 já definiu critérios objetivos para o aluguel por temporada.
A nova legislação separa o locador eventual do locador profissional. A pessoa física só passa a ser contribuinte do IBS e da CBS sobre aluguel por temporada se atender, cumulativamente, a dois critérios: possuir mais de três imóveis distintos destinados à atividade e ter auferido receita anual superior a R$ 240 mil no ano-calendário anterior, valor a ser corrigido pelo IPCA. Há ainda um gatilho de ingresso imediato no regime — se a receita ultrapassar R$ 288 mil no próprio ano (20% acima do limite), o locador passa a contribuinte naquele mesmo exercício, independentemente da quantidade de imóveis. Para contratos de até 90 dias com serviços agregados, caso típico do Airbnb, aplica-se o regime de hotelaria, com redução de 40% sobre a alíquota padrão.
Para Lopes, o desenho do novo sistema deve, no fim, isonomizar a concorrência entre os dois modelos de hospedagem. Tanto a rede hoteleira quanto o Airbnb serão tributados de forma isonômica. Vai ter uma briga em igualdade de condições que vai fomentar o turismo, e os órgãos públicos vão ganhar com isso, projeta o advogado.
Arrecadação, governança e o que está em aberto
A consolidação regulatória abre questões práticas para a gestão dos destinos. A primeira é o destino da receita: a arrecadação do IBS terá parcela destinada aos municípios onde o serviço é efetivamente consumido — diferente do ISS atual, concentrado na cidade-sede da plataforma. Não há, contudo, vinculação constitucional que obrigue o município a reinvestir esses recursos em turismo. A destinação seguirá a autonomia do gestor local.
Lopes pondera, no entanto, que o impacto para o município extrapola a arrecadação direta. Em sua avaliação, a equiparação tributária tende a reduzir a vantagem competitiva do aluguel por temporada e gerar uma concorrência mais equilibrada com a hotelaria tradicional, com possíveis reflexos sobre os preços de hospedagem e sobre o fluxo turístico. O município ganha, segundo ele, dos dois lados: no movimento da hospedagem em si e no consumo geral que o turismo movimenta na economia local.
Há, porém, uma dimensão menos discutida: a da governança dos destinos. Hotéis e meios de hospedagem tradicionais participam historicamente das instâncias de gestão turística — Conselhos Municipais de Turismo (COMTURs), Convention & Visitors Bureaus, fóruns regionais. Os proprietários que operam via plataformas digitais, por outro lado, raramente se organizam coletivamente ou integram essas estruturas, embora respondam por parcela crescente da oferta de hospedagem em muitos destinos.
Para Lopes, não há impedimento jurídico para mudar esse quadro. “Basta uma alteração na lei para incluir ou substituir algum membro [do conselho]. Pode incluir também um desses proprietários de imóveis que fazem hospedagem via plataforma digital”, afirma. O advogado observa que parte desses proprietários é composta por moradores locais que alugam um quarto ou um cômodo da própria residência — um componente social que, segundo ele, também deveria estar representado nas decisões sobre o turismo do município.
O que esperar a partir de 2027
A janela até o início da transição é curta. Municípios que ainda não dispõem de legislação própria precisarão se preparar para operar no novo regime — seja porque já vinham buscando ampliar a base tributária, seja porque, com o IBS, parte da arrecadação passa a chegar automaticamente aos destinos. Plataformas e anfitriões, por sua vez, terão de se adaptar a regras objetivas que substituem mais de uma década de disputa interpretativa.
O que está em jogo é o reconhecimento de uma nova categoria de ator econômico no turismo brasileiro, com peso crescente na oferta de hospedagem, mas ainda à margem das instâncias que decidem os rumos dos destinos. “O município fica um pouco ao lado dessa disputa entre hotelaria e Airbnb, e ele ganha dos dois lados”, resume Lopes. A partir de 2027, a pergunta deixa de ser quem paga o imposto. Passa a ser o que cada destino fará com ele.
